2019跨領域規劃實務系列講座-海域國土規劃與政策方向
時 間：108年11月22日（週五）14:00～16:00
地 點：台南市國立成功大學光復校區都市計劃學系演講廳
系列主題：跨領域規劃實務系列講座
講 題：海域國土規劃與政策方向
演 講 者：內政部營建署綜合計畫組 廖文弘 簡任技正
國立成功大學都市計劃學系「跨領域規劃實務系列講座」謹訂於108年11月22日假都市計劃學系演講廳舉辦第6場講座。特邀請內政部營建署綜合計畫組廖文弘簡任技正針對本次主題【海域國土規劃與政策方向】進行分享，屆時將同步直播，提供線上討論，歡迎關心國土計畫海域資源地區規劃相關議題之人士共襄盛舉。
臺灣作為一海洋國家，應加強海域、海岸地區資源保育及土地利用的管理。因應SDG14海洋永續發展的重要課題，國土計畫法對於海洋資源地區的制度，是基於資源永續利用的原則，須協調海洋環境保護、傳統用海產業及各類的海域使用行為潛在衝突，整合多元需求，以建立海洋使用的秩序。
然而在國土規劃在功能分區劃設的實務層面，是因應各式海域使用行為的特性，劃分出不同海域空間使用分區，建立海域空間重疊使用優先排序原則。在過程中除了與國際間面臨到相同缺乏完善海洋科學佐證資料的課題外，還需銜接過去區域計畫的海域用地劃定與區位許可制度，並轉接到海域資源地區。因此勢必要正視過去海域地區非屬縣市政府實際管制，以及缺乏辦理測量登記的狀況。因此，該如何將陸域規劃的區劃制度與經驗應用到海洋空間？該如何在具有海域中協調空間衝突的用海行為？國土計畫又應如何將海域科學資料應用至規劃實務？
為了瞭解區域計畫海域使用類型與國土計畫法中海洋資源發展地區銜接之方式與推動進程，廖文弘簡任技正將透過自身對於海域資源地區的制度銜接的務實經驗進行分享。竭誠歡迎參與108年11月22日下午14～16時跨領域規劃實務系列講座，藉此機會與關心該議題者共同交流，期能洞悉相關問題，共同激盪出新的想法，吸收海域空間規劃的相關新知。
【線上直播與提問https://www.youtube.com/channel/UC5-LqwZTOfnQPi5KIbCKCIA 】
演講紀錄
本次演講廖簡任技正將分為五部分梳理國土計畫與海域管理之關係。首先提及落實管理的困難之處，並透過講述原因帶入現行海域區與海域用地規劃上的差異，並深入探討海域使用許可的實際操作情形。
一、前言─落實海域管理的困難之處
起初制定海岸法和海岸管理法時，由於圖資稀少、國內沒有相關海岸法律的先例，且在海域的範圍上因為海上沒有地籍、縣市間的交界點難以界定、內政部政策並無劃設海域行政轄區等原因導致海岸管理處理不易。而若是沒有劃設地籍，僅有非都市土地使用管制規則，那麼將無法適用它的管制規定，國家也無法從這方面去做處理。
廖文弘技正認為要與別人提及海時相當重要的關鍵便是指認「海的那條線」在哪裡，才有辦法將空間指認出來，並將海域納入空間規劃體系之中。因為若沒有地籍，則較難與地政司及縣市政府溝通。而事實上指定線如何化。線段不論是出去與轉彎都有相當的技巧，並且影響到該以等距中線法或者是垂線法的方式做劃設，而這些終將慢慢累積形成一個政策。
二、背景說明─海域管理的法規演變脈絡
過去臺灣北、中、南及東部區域計畫實施範圍並未包括海域，故無法對「海域」實施土地使用管制；後於99年區域計畫法變更一通出現海域區海域用地，範圍自目前已登記土地之地籍線起，至領海外界線範圍間之未登記水域。102年10月17日公告實施「全國區域計畫」，明訂海域區之利用應以生態保育為原則，於海域區容許、許可使用機制尚未建立前，應依各目的事業法令規定核准使用，將領海外界線範圍內之領海及內水納入區域計畫實施範圍。
102年10月23日公告修正「區域計畫法施行細則」，於第11條及第13條增列「海域區」及「海域用地」。考慮到過去所有土地使用管制規定都必須反映在地籍上，而對於海作地籍測量有難度，且規範也無法落實，因此經過內政部討論後仍決議將區域計畫法裡面有關地籍要測量的條文消除。
104年2月制訂濕地管理法及海岸管理法，正式有法律明文規定逐步落實海岸管理。104年12月31日修訂「非都市土地使用管制規則」建立區位許可制度（海域用地區位許可）。105年1月6日公布國土計畫法（行政院定自105年5月1日施行） 。
108年7月12日訂定國土計畫之直轄市縣（市）海域管轄範圍，該公告是根據國土計畫法第41條「直轄市、縣（市）主管機關之海域管轄範圍，得由中央主管機關會商有關機關劃定」原則劃定。講者提及，該公告的發想起源於台灣於海上最大之產業為漁業這個觀點。因為漁業本身就在海邊，而台灣除了日月潭的漁會以外，其他漁會都靠海。
此外，應管轄之海域範圍並不等於海域區，而海域範圍的界定方式是由中央政府界定之，地方政府的行政區界並不及海域，因此地方政府無行政管轄權。地籍以外至領海外界線通通歸類於海域區、海域用地。
三、海域區劃定及海域用地編定─計畫管制的執行與海域區界線劃設方式的轉變
未來國土法功能分區將透過計畫管制來辦理，將不會出現在地籍圖上；相較以前在非都市土地做的則為編訂管制，有分區及用地，並用地籍呈現。國土法分成四大功能分區，分別為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」，這些並不會呈現在地籍圖上面，故除了應修正現行計畫管制內容（區域計畫法施行細則第12.13.20條）將有關地籍測量的部份把海域相關條文刪除，也應修正作業須知（製定非都市土地使用分區圖及定各種使用地作業須知第11.12.14.17.18點）。
104年5月完成17個直轄市、縣（市）；106年9月完成連江縣「海域區」劃定之核備作業，面積總計約52,200平方公里。金門縣海域正評估辦理納入都市計畫範圍，然而因為工作項目負責部分尚未分清楚，導致都市計畫單位與地政單位權責不明情形嚴重，所以只得由營建署訂定配套措施並請金門縣政府儘速劃定海域區。
針對如何判別那些海域屬於海域區、海域用地，講者認為所有開發範圍都必須先確認是否為環境敏感地區才可推定。講者提及過去營建署仍會接到許多個案申請人或地主詢問自家土地是否列於沿海保護區、海域區或海域用地而不勝其擾，因發了通函、建立收費機制才減少了詢問量。只要在謄本上有看到分區，就不是海域區海域用地，因為不論在非都、都市計畫都一樣，分區跟分區之間是互斥的，並不會跟其他的地區重疊。
而後至104年海岸管理法制定後，有明文規定有關海的各項資訊，因此修正海域區劃定及檢討變更原則由原來海域區界線以地籍最外界線劃設，改為直接用104年海岸管理法所公告規定之平均高潮線做為劃設方式。
四、海域用地區位許可機制─誰在使用海域？
海岸地區開發計畫統計了海岸地區的港埠設施（商港、漁港；遊艇港、工業港）、電廠（核電廠、煤油、風力、水利）、工業園區（產業園區、加工區、其他園區）數量及區位分布，而這些資訊的蒐集，其實是透過海域區位許可制而取得。
按照區域計畫法第15條授權的非都市土地使用管制規則，能夠以此規範土地使用情形，而第6條的附表一則說明了18種使用地能做的使用項目有哪些。現行計畫將增加【非都市土地使用管制規則】第6條第3項，以規範海域用地容許使用項目及區位許可使用細目之設施及場域，而詳細行為規範則由目的事業主管機關定之。另外，第6條之二則新增了許可條件，以建立「用海秩序」為原則，使得海域使用資訊更為透明化。非都只管場域和設施，使用細目終將回到目的事業法進行規範。其中有三類使用得免經申請區位許可使用細目，包含釣魚、非機械動力機具之水域遊憩活動範圍、開船等。
管制規則於104.12.31發布後分為二部分，包含既有合法使用與新申請案件。前者只要在105年前申報案件則可以做既有使用，核發視同取得區位許可；後者則應檢附申請書並於非屬已核准區位許可範圍、屬於已核准區位許可範圍，以及經該目的事業主管機關同意屬已核准區未許可範圍，且該區位於三年內未使用之符合條件者，得向內政部申請核准區位許可。
以目前資料與國家政策無法直接決定哪個權責機關具備絕對的執行優先權， 海域是立體使用的概念，不論是海表面，海體本身，底土，甚至底土以下也還可以做使用。海域有相當多種保護區，分別具備不同規範。如最近才通過的水下文化資產保存法保存的目標便是沉在水底，目標上方還是可以做的使用。也因此法條應是能兼容並蓄的。
在申請區位許可的過程中同時建立海洋圖資，讓申請人知道誰在使用該部分海域。在資訊公開透明的條件下，將會讓更多私法人了解海域使用情況。不同於陸地，海面的區位許可會針對各種使用來訂期限，最長期限至25年、短則可能5年，而所有資料都可以在海岸地區管理資訊網–「海岸地區地理資訊圖」中查找（http://60.248.163.236/CAMN/Web_GIS）。
五、制度轉換與銜接─海域區vs.海洋資源地區
用海秩序的概念已在107年4月30號公告的《全國國土計畫法》中實施，營建署將海域用地區位許可的制度銜接到未來海洋地區的使用計畫裡。
由於海為立體多元使用的情形，海的使用會出現排他性及相容性，而在排他的過程中可能會出現不用申請的三種情形，如游泳、釣魚、船舶等。因此，海域使用應依照海洋資源地區及其分類之劃設原則（§20）規定「依據內水與領海之現況及未來發展需要，就海洋資源保育利用、原住民族傳統使用、特殊用途及其他使用等加以劃設，並按實際用海需求，予以分類：第一類：使用性質具排他性之地區。第二類：使用性質具相容性之地區。第三類：其他必要之分類。」。
排他可以分為兩種情形，第一種為在海上設置各類保護區算是排他，第二種則是設施本身排他，設施以外範圍則可以被相容。現今區位許可加上功能分區劃設後，第一類性質具排他性地區為有設施使用(分為1-1、1-2、1-3)，以後將作為重大公共設施計畫施行參考。第二類性質為具相容性之地區，通常為無設施使用；其他則歸為第三類。未來海洋資源地區大致上會依照有無設施分為五個分類，基本上會根據現在的海域用地的區位許可加上保護區合併作為未來海域區的一個功能區劃。
另外，海域區與海洋資源地區之間為目的相同但範圍不同，以桃園觀塘工業區為例，前者為已登記地籍外界線至領海外界線扣除都市計畫、國家公園範圍，後者則為平均高潮線至領海外界線扣除都市計畫、國家公園範圍，故原海域區範圍部分土地可能劃設為其他陸域之功能分區。
最後，講者提醒對於海洋資源地區以資源永續利用為原則，整合多元需求，建立使用秩序，各項使用應以維持「海域」狀態為原則，才能建立永續的國土利用管理模式。
發問問題與回覆
問題：
- 海岸的管理不若傳統陸域具有詳細的土地使用計畫，並且涉及眾多的領域。如：興辦事業計畫為縣市政府主管權責，中央（營建署）如何進行有效管理？而當保護區遇主管機關重疊時，如：漁業與景觀保護區重疊，是否具整合性（跨主管機關）的保護區營運管理計畫?又或是該如何整合不同目的事業主管機關、社會利益團體的意見？
- 整體海岸管理計畫對於既有之土地計畫是否具橫向指導能力？如針對既有之濱海工業區，如何建議主管機關進行調整？若無，是否只對新訂使用具有管制效力？
- 海岸管理計畫如遇地方缺乏土地使用計畫，如：興辦事業計畫為縣市政府主管權責，中央（營建署）如何進行有效管理？而當保護區遇主管機關重疊時，如：漁業與景觀保護區重疊，是否有整合性（跨主管機關）的保護區營運管理計畫？
- 依「海岸管理法」之規定，海岸保護區之劃設，如涉原住民族傳統海域使用區域，其容許使用項目認定原則如何認定的？如何銜接國土計畫法、原住民特別法，或是不同法規之間之競合關係為何？
回應：
國土三法為國土計畫法（管制）、海岸管理法（管理）及濕地法（管理）。土地管制三法，區域計畫法、國土計畫法、國家公園法。不是直接從海岸管理法去做管制。
葉老師補充：
聯合國一直在推海洋空間規劃，未來這些規範有無可能與國土規劃一樣以生態為優先？
回應：
必須有，目前是使用海洋用地使用許可，若要用新的方式須提前協商，經過再用人同意，若不同意則碰到公私利益起衝突時，營建署會做裁判的角色，補充許可條件並進行協商，就可以以公益為優先。除了劃設保護區外，無法明說以生態為優先。
黃老師補充：
現在各縣市都在執行國土計畫，並且有自己負責地海域地區，海域的部門沒有說過規劃這個層次，主要是許可為主，假如縣市政府寫國土計畫的時候，以目前做法和規範，地方政府可以做到什麼程度？
回應：
縣市政府可以劃到自己的分類，但是以目前的階段，他們不會做，他們沒辦法也沒能力去建設新的資料。大部分除了漁業區以外，基隆還有屬於自己的海域，這幾個保護區很多很雜，他們劃設的跨區，我們劃的是按照漁業法劃的。以基隆港為例，這部分都是保護區，因此他要和漁業法去處理，這一塊根據漁業法範圍是1000米，這個範圍很多是都市計畫區域，因此是都市計畫業務，所以要他們自己做。比較遠的地方，海岸關係法是是離岸三四公里，這個範圍是生物多樣性、資源較可以利用的地方，這個是國防的區域（指圖），密集度不是很高，真正使用是近岸，上岸，和海岸法有很大關系，因此以後做海岸資源地區各個分類的劃設，必須要跟漁業法去做保護區的瞭解，和海岸管理法去瞭解。在基隆市的海洋資源區是空白的，你要定案 1-3 的話就用過去做的，可能會引起一系列的討論。
同學提問：
排他性和相容性，做分區分類劃設的時候機關單位之間對於現狀的默契，除此之外還有哪些會考慮在內？
回應：
我們在定法規的時候，我們和各個部門去協商，把以後可以有的結果或者可能性給列出來。這是我們的做法，我們公告的時候我們有說，你不在我們公告許可的範圍內從事行為，我可以去處罰你，你說有什麼新的，新的就是放在我的分類裡做一個專案，因此才可以去使用， 你也可以說是其他，這個其他也要讓我們去審核，在審核的時候評斷有沒有符合審核條件，不符合者基本不在三十個細項裡面的行為。
