【專訪紀錄】本系趙子元老師參與「國土治理下的綠能專區座談會」論壇
新聞來源：〈環團發表「地面型光電」報告，學者：能源開發不該「要就給」；經濟部將提《能源用地白皮書》2023 年 07 月 19 日
上下游記者 孫維揚
環團發表「地面型光電」報告，學者：能源開發不該「要就給」；經濟部將提《能源用地白皮書》
為了開發光電近期冒出的「綠能發展區」讓國人多有疑慮，專區如何界定劃設範圍？在繼續開發綠能前，有哪些爭議要先面對？地球公民基金會（以下簡稱「地公」）今（19）日發表《共享日光》報告，分析過去數年地面光電案例與檢討。後續又邀請學者、農委會、經濟部、內政部營建署對談，討論光電開發需面對的各種課題。
地公與學者指出，為了不讓光電政策成為《國土計畫法》（以下簡稱「《國土法》」）破口，政府必須公開劃設原則、儘快提出區位選定原則、納入公民參與機制。與會的政府各部會強調，綠能發展區將由中央政府積極管理，成為光電開發典範，後續也會由《國土法》監督光電開發，減少光電爭議。
（由左至右）內政部、農委會與經濟部共同回應大眾對政府推動「綠能發展區」的質疑。（攝影／孫維揚）
發表「歷年光電開發觀察報告」 開發要顧及各方對話
地公議題部主任蔡卉荀表示，《共享日光》分析數年來地面光電開發的各種好壞案例，供政府推動綠能發展區與光電政策時參考與檢討。她並表示綠能要順利推動，需顧及農漁業發展、生態環境、在地居民生活與公眾參與，「以建立社會（對光電）的信任」。
《共享日光》以苗栗縣、花蓮縣、台南市為例，觀察地方政府開發光電的現象與弊病，地公議題部專員梁聖岳舉例，苗栗縣政府雖針對「小兩甲」設置光電審查機制，但超過兩公頃的案場就可略過審查機制，當地的石虎棲地難逃被切割的命運。他表示各地方政府開發光電並無明確的標準，應由中央主管機關儘快制定全國一致的光電開發原則與規範。
目前各縣市面對光電開發的問題與處理態度大不相同。（圖片提供／地球公民基金會）
地公議題部專員黃子芸指出，近年漁電共生、不利耕作地開發光電出現各種空間爭議，顯示相關部會的溝通與權責劃分不清。最近政府又提出「綠能發展區」，並可能透過放寬《非都市土地使用管制規則》（以下簡稱《非都》）加速光電開發，她認為政府若無完善計畫引導與管制，「恐怕成為未來國土計畫的破口」。
地公副執行長黃斐悅則說明，現行《野生動物保育法》並未強調生態棲地管理，乃至光電可能衝擊生態時，農委會難有強制力管制開發，要儘快補足法規的缺失。蔡卉荀則強調，經濟部應表明綠能發展政策，農委會則要清楚闡述對農村、生態保育的構想，「不要像小媳婦一樣讓其它人詮釋」。
綠能發展區充滿疑慮 學者：政府應明確回應
在「國土治理下的地面光電發展策略」座談會上，黃子芸率再度指出，中央政府未明確解決之前光電空間的爭議，就提出綠能發展區，且有諸多發展區的劃設標準、執行內容充滿疑慮，需要農委會、經濟部回應，包含低地力農地、停養漁業養殖區的界定方式，以及經濟部遴選光電業者的機制。
黃子芸指出，若內政部放寬《非都》管制，光電業者即可在綠能發展區快速開發，未來《國土法》 實施後恐讓地方政府有樣學樣，設立類似的土地管理自治條例，加速自己縣市的光電開發，導致光電無法達到共生、不被公眾信任。
《國土法》雖已研擬土地管制限制補償、永續發展基金，增加國人參與、瞭解光電的機會，但成功大學都市計劃學系教授趙子元說明，中央政府近年不斷調整能源政策，各部門對能源開發呈現「你需要我就供給」，產生許多光電開發亂象。至於最近提出的綠能發展區，更是「法規看不到、大眾不明白」的名稱，認為中央政府要給予明確回應，並回應推出的適法性與急迫性。
趙子元說明，目前綠能發展區規劃約 1GW 左右，僅是台灣光電開發目標的 5%，中央政府只是作為光電開發的示範場域，還是有機會擴大範圍？她要求需要明確回應。她也提及，若以淨零角度審視光電開發，應著重 「以自然為解方」，大面積利用綠地設置光電，理論上應該是最後選項，農委會與經濟部要權衡農地與能源政策，以免在 2050 年達到 40GW 光電設置時，犧牲 40％ 糧食自給率的目標。
農委會：發展區劃定基於研究事實、光電退場也不必恢復農用
針對座談中對綠能發展區的疑慮，農委會企劃處副處長王玉真雖強調農委會一直是農業為本、綠能加值，但若能源發展有需求，還是須協助評估可釋出的農地。
王玉真聲明，綠能發展區雖無專門的法令，但可釋出農地是透過農業部門研究，基於「自然環境限制，導致農業經營較困難」的事實界定範圍，例如低地力農地是依照「土壤鹽化程度為中高鹽度，土壤排水性不完全」等條件劃定。若劃設區域接觸到國土綠網等保育區域，或經營建署建議不適合開發光電，經濟部仍須納入考量。
王玉真同時解釋，綠能發展區是以「能源發展為主」，主管單位為經濟部，因此場址光電覆蓋率比共生專區高。對於綠能發展區的開發流程簡化，她認為「中央政府會把關與審核」，可防止光電業者自行選址產生的亂象。她同時表明，綠能發展區的農地被認定農業環境、生產條件不佳，縱使光電退場，也不會強調土地要恢復農用。
但若農地還有生產事實時，就應以農業生產事實為前提。王玉真強調，若農地地主或農民願意從農，就不會匡列在綠能發展區，且農委會與地方農政單位會負起監督責任，確保不會讓光電與農地夾雜，造成農地破碎化。
經濟部：將發展區設為開發典範 開發須在地同意
經濟部能源局光電組組長林文信說明，經濟部正在研擬《能源用地白皮書》，並將以此與地方政府溝通各地的光電開發，鼓勵小型、自主應用型的光電在社區普及，還要確保光電可以協助在地共榮，光電產生的效益分配需清楚公開，不會只落入土地掮客與地主口袋裡。
關於綠能發展區的推動，林文信強調是想「建立光電開發的典範」，因此由經濟部遴選、管制開發廠商，制定契約範本與開發規則，作為各地方政府規範光電的參考，並不是為了光電於 2025 年達到 20GW 而匆促設置的政策。
林文信聲明，綠能發展區劃設範圍內不會全部都開發光電，經濟部會前往地方召開說明會，聽取在地民眾的意願後縮小遴選場址，並對業者「細部監管」，要求他們在營運上減少光電對聚落發展的衝擊，而非放任業者直接在場址大規模搶地。
經濟部能源局局長游振偉表示，綠能發展區想要強調「政府由上規劃，民眾由下反應」，並讓再生能源確實挹注資源到人口老化的農村與漁村，促成經濟再生。他也聲明，農地縱使被盤點為綠能發展區，仍會經過農民、地主同意才開發光電。
游振偉表示，經濟部一定會大力推動屋頂型或設施型光電，也會在停車棚、操場上架設複合式光電，不會僅有農電共生。經濟部後續也會針對《能源用地白皮書》辦理座談會，討論如何提升農電共生等複合式光電至最大價值。
綠能發展區只作為政府主導綠能開發的示範場域，未來不會擴增範圍。（圖片截自經濟部簡報）
營建署：將提供開發劃設原則 《國土法》會加強光電開發管制
內政部營建署綜合計畫組組長蘇崇哲表明，有關《非都》修法以放寬光電開發，會再經過內政部討論、確認沒有疑義後，才會正式實施，營建署也會儘快提供經濟部開發劃設的參考原則。他指出《國土法》實施以後，內政部會將光電開發納入國土規劃體系，不僅可以用圖資等方式協助排除不利開發區，更能加強公眾溝通，表達對各場址開發光電的意見。
蘇崇哲說明，目前《國土法》已經研擬一些光電開發指導原則，營建署會以此制定自然生態、環境、農業行為等條件，提出開發區位排除的建議。另外《國土法》也將加強案場與周邊農漁地、村落的溝通，不會只包含案場土地所有權人。他並建議，《國土法》也要完備專家學者與公民團體對光電區位選址的意見、光電如何回饋地方需求、以及制定案場退場時等相關措施。
內政部會盡量透過圖資等方式，劃設各地適合發展與應排除的事業，讓經濟部依照這樣的原則選址，並期望以此減少所需開發的區位。不過蘇崇哲表示，各部門可能對光電開發有不同爭議，此時可透過國土計畫審議會協助互相溝通。他同時補充，《國土法》實施後，中央政府須每五年跟十年盤點全國光電發展概況，但仍可依照急迫性，啟動即時的檢討。
