【專訪紀錄】張學聖老師：參與內政部營建署「全國國土計畫意見交流高峰會」
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全台4852鄉村區缺整體規劃，國土計畫農地劃設遭反彈，如何符合公平正義？
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全國國土計畫已提送行政院國土計畫審議會審議，預計今年5月1日前正式公告實施，其中農地總量確定劃設為74萬至81萬公頃，但各縣市到底要負擔多少農地仍是爭議，農業大縣紛紛提出不滿，而曾任農委會副主委、現為亞太糧食肥料技術中心主任的林國慶也指出，這是個警訊，應該朝向公平正義方向努力。
全國國土計畫公告實施後，接下來直轄市、縣市國土計畫，也應該在兩年內規劃完公告實施。為了下一階段的直轄市、縣市國土計畫做準備，內政部營建署12日舉辦「全國國土計畫意見交流高峰會」，與各界更多討論。
林國慶：重要糧食區不願意承擔農地，因認為不公平
在農地總量爭議上，林國慶指出，「台灣農地到底有多少？一般人想像的農地就是供耕種使用。」若按照農委會盤查資料，有79萬公頃可耕地，但實際上農業使用的只剩下68萬公頃，這之中落差來自於變更使用，像是合法農舍跟違章建築，強調要將真正可耕種的耕地定位清楚，並且嚴格管控（編註：農委會盤點農地68萬公頃中，又有10萬5千公頃農地非農用，實際耕種農地僅有57萬公頃）。
若要確保國家糧食安全，就必須維護74萬至81萬公頃的農地總量，並給農業永續發展空間，但先前全國國土計畫裡預計訂定各縣市農地分派量，就引起雲林、屏東等農業大縣反彈，認為侷限當地發展。
林國慶則表示，「這樣說法來自農業大縣，是個警訊，他們認為不公平，那國土計畫要如何符合公平正義？」重要糧食生產區不生產糧食，這是影響生存問題，「但又如何讓他們樂意承擔？他們不是不願意，而是認為不公平，」國土計畫沒有針對這問題加以規劃，如何達成公平正義，是未來努力方向。
（中）前農委會副主委林國慶（攝影／劉怡馨）
葉佳宗：並非農地劃太多，而城鄉發展土地劃太少
「農地劃太多？太多限制？這是假議題。」臺北大學都市計劃研究所教授葉佳宗指出，不是農地劃太多發展受限，而是城鄉發展土地劃太少，所以受到限制，縣長覺得農業不重要，要發展產業、工業用地不夠，但事實上，城鄉發展率現在又只有三、四成，「縣市首長是在撒嬌，認為地方資源、經費太少。」
葉佳宗表示，全國國土計畫農地總量設為74萬至81萬公頃，如果仔細去看這些農地在哪，就會發現其實農地劃太少，真正可以耕種的、位於平原上的農地，只剩40萬公頃，其餘30萬公頃都在山坡地上，有些還跟國土保育區重疊，「根本劃太少農地，但大家又覺得受到限制，問題在於農業政策沒說清楚，未來這些土地要怎麼管、怎麼用、會有什麼政策都要說清楚。」強調政府要讓農業發展、照顧農民。
全台農業及農地資源盤查總面積
城鄉發展分署：先守住農地，如何經營有賴農業主管機關
成功大學都市計劃學系教授張學聖也指出，部分農業縣市不平，由幾個縣市負擔全部糧食責任，又讓農民收入低，「如果分區管制想法是限制農地，那這議題不會因為全國國土計畫把分配量拿掉而結束，南部縣市認為那數字拿掉問題沒解決，好戲還在後面。」強調這攸關公平正義問題，但也並非國土計畫可以解決，牽涉其他主管機關資源挹注問題。
內政部營建署城鄉發展分署長陳繼鳴則回應，全國國土計畫是在一個願景下去做，「它是個計畫法，很多執行面是要跟不同主管機關跟法律扣合，現在起碼守住農地，至於要種什麼作物或是怎麼經營，就有賴農業主管機關。」強調現在雖然無法滿足所有人價值觀點，但未來五年、十年持續走下去，傳承的人有機會朝更正面、更好的方向走。
左起成功大學都市計劃學系教授張學聖、考試院考試委員周志龍、內政部營建署城鄉發展分署長陳繼鳴（攝影／劉怡馨）
全台4852個鄉村區、容納225萬人口 卻缺乏整體規劃
農地總量所引起的爭議與反彈，其實根本性問題還是對農村缺乏想像，都市地區依靠都市計畫法做規劃及發展，但對於鄉村區卻是一片空白。根據營建署資料統計，全台4852個鄉村區，容納225萬人口，但鄉村區多數面積較小，其中小於5公頃的有3251處，約佔67%；以土地現況來看，多半作為居住使用，約佔83%，其餘公共設施，包括交通用地及遊憩用地都不足。
有鑒於過往多半以個案方式處理，沒以宏觀視野去看待鄉村發展，全國國土計畫也納入鄉村整體發展策略，希望在各直轄市、縣市國土計畫裡，提出鄉村地區整體規劃，主要分為農業發展型農村聚落以及工商發展型的社區聚落，前者強調改善農業生產環境、公共設施及農政資源投入；後者則納入城鄉發展區，配置基礎公共設施。
林國慶直指，都市以外的地區都沒規劃，國土計畫答應未來推動鄉村計畫，但鄉村發展不是鄉村聚落發展，發展不等同土地變更使用，國土計畫裡發展的意涵仍是朝向變更使用。
圖表來源/城鄉分署
營建署規劃，鄉村道路截彎取直、增設遊憩設施
對於鄉村發展想像，考試院考試委員周志龍則表示，首要解決的就是土地產權跟污水處理設施。鄉村區因為繼承關係，土地都是共分，常會有因而閒置的土地，但如果要宅院更新，「政府進去重建很難處理，應該要積極去做地籍整理。」再者，家戶應該要有污水處理設施，處理一些家庭污水，一個設施要十幾萬，政府可以補助。
此外，營建署在簡報中指出，鄉村地區部分道路彎曲狹小，有礙公共通行，需要改善，同時也要增設遊憩設施。周志龍回應，「這部分內容不及格，裡面說鄉村道路狹小又阻礙通行，這是都市想法，我小時候就在那裡走，那是趣味，把它拉直，鄉村就死了。」這些彎曲的路是長期走出來的，是鄉村的人文紋理，把它拉直就不是農村。
「鄉村缺乏遊憩區？家裡前面就是遊樂區。」周志龍指出，那種單槓遊樂設施，並非鄉村所需要的，「鄉村缺公共設施，但並非都市那種設施，最重要的還是宅院更新及污水處理如何補助。」
圖片來源/城鄉分署
戴秀雄：現行土地分區編定基礎太遙遠，不符現狀
政治大學地政學系教授戴秀雄則表示，都市計畫區外的地區該有什麼想像，「九份是農村還是城鄉？如果劃進農四（農業發展區第四類），這旁邊生得出農地，靠農業站起來嗎？」九份是礦村，丟給農業主管管，但真的跟農有關係嗎？現在是談城跟鄉的問題，但中間的鄉間經濟要靠什麼？鄉間是被放生狀態，強調不同產業特性要有不同規劃方式，應該扭轉價值觀，在都市計畫裡去開另一條路，用來規劃鄉村問題。
現行全國國土計畫的土地分區，是以民國63年區域計畫現況編定為基礎，戴秀雄指出，只有鄉村區可以出建地，農牧用地跟森林用地不能蓋房子，如果按照過去土地分區去劃設，許多村子都會有建地不夠情況。
以南投仁愛鄉眉溪部落為例，戴秀雄解釋，比起民國六十幾年，範圍已經大非常多，結果還是把時光凍結在那年代，不符事實，當時劃定的鄉村區，現在要直接轉成農四或城鄉發展區，範圍都會太小，對鄉村來講不夠，「如果偷懶不去檢討，把從前東西直接拿過來劃，大部份村子都死定。」強調這並非單一例子，應該實際下去檢討，把它真正範圍劃出來。
城鄉分署：過去未針對鄉村地區做計畫，未來應整體規劃
而陳繼鳴也回應，過去針對鄉村地區計畫都是空白，沒有整體計畫，現在先在全國國土計畫找位置放，訂出鄉村整體規劃策略，讓各縣市把鄉村地區帶出來，不只保護農地，而是真正讓鄉村地區活化，有景觀、經濟。陳也強調，全國國土計畫並非解決所有問題的計畫，它是核心價值，還有很多議題尚待解決，包括農地分派量、水質污染等，以及鄉村地區發展的想像，需要不斷整合，以大家能接受的方式，朝向永續發展。
全國國土計畫意見交流高峰會討論農地議題（攝影／劉怡馨）
